Edito Place publique #11

Place publique : Condamnés à la complexité


Gouverner la métropole : une telle exigence ne peut se satisfaire de nos habitudes politiques et administratives. Elle exige de prendre en compte la complexité d’un territoire qui évolue plus vite que nos cadres institutionnels.

Rappelez-vous, au mois de mars, une fissure dans une canalisation de la raffinerie de Donges et voilà des centaines de tonnes de pétrole qui polluent l’estuaire. Dans un communiqué commun, Jean-Marc Ayrault et Joël Batteux, les maires de Nantes et de Saint-Nazaire protestent, s’indignent, tempêtent. Ce qui est étonnant, ce n’est pas qu’ils aient rédigé ce communiqué. C’est que personne n’en ait été surpris.
Ni l’un ni l’autre ne sont maires de Donges, la commune où est installée la raffinerie. Ni l’un ni l’autre n’avaient la moindre légitimité institutionnelle pour intervenir dans cette affaire. Et pourtant, il est apparu tout naturel que les maires des deux plus grandes villes de l’estuaire s’expriment sur ce déplorable accident. Cela signifie que l’estuaire est en train de commencer à exister, pas seulement comme une réalité géographique, mais aussi comme une réalité humaine, c’est-à-dire politique, un territoire qu’il faut bien administrer et même – lâchons le mot – gouverner.
De l’Association communautaire de l’estuaire de la Loire au Schéma de cohérence territoriale en passant par la Conférence métropolitaine, la métropole Nantes/Saint-Nazaire a, jusque-là, été régie par des systèmes de pilotage souples et peu connus des citoyens. Il s’agissait d’abord d’apprendre à se connaître, à se parler, à se mettre d’accord sur des préoccupations communes, puis d’esquisser des solutions. Le tâtonnement expérimental, comme disent les pédagogues, n’est pas la plus mauvaise manière de prendre progressivement la mesure d’un territoire flou, sans existence institutionnelle.
Mais aujourd’hui, faut-il aller plus loin ? Faut-il dépasser le stade de cette gouvernance élastique et consensuelle pour franchir de nouvelles étapes dans la construction de la métropole ? Ces questions, la Conférence métropolitaine se les posera quand elle se réunira à Nantes, au mois de novembre.
D’autres, ailleurs, les partagent : la revue Esprit s’interrogeait en février sur « le gouvernement des villes » ; au même moment, la revue Urbanisme livrait un dossier intitulé « Gouverner » ; les agences d’urbanisme des grandes villes françaises se pencheront sur le problème, en septembre, au Havre ; les débats sur le Grand Paris tournent autour du même sujet ; des livres y font écho. Voyez dans ce numéro les notes de lecture consacrées au colloque sur les métropoles françaises et canadiennes ou bien à l’essai du géographe Martin Vanier, Le Pouvoir des territoires.
Autant de raisons qui nous ont conduits à apporter, nous aussi, notre contribution au débat. Et d’abord en demandant aux maires de Nantes, de Saint-Nazaire et de La Baule – la « troisième tête » de la métropole – de se livrer à un bilan en même temps qu’à un exercice de prospective. En contrepoint, deux jeunes chercheurs en science politique, le Stéphanois Gilles Pinson et le Lillois Fabien Desage, se livrent à une réflexion approfondie sur les notions de gouvernance, de métropole et s’interrogent sur le rôle des citoyens dans les dispositifs mis en place.
Trois exemples donnent chair à ces analyses. Brigitte Boriol, la directrice de l’agence d’urbanisme de Saint-Étienne dresse un parallèle éclairant entre Lyon/Saint-Étienne et Nantes/Saint-Nazaire, des couples qui se ressemblent. Le géographe Jean Renard, lui, se tourne vers les deux sœurs estuariennes de Nantes, Bordeaux et Rouen. Enfin, l’urbaniste néerlandais Roelof Verhage décrit le fonctionnement du Randstad, de la Métropole du Delta, cette considérable région urbaine qui regroupe les principales villes des Pays-Bas.
Et comme la gouvernance pour la gouvernance n’a guère de sens, l’économiste Laure Despré boucle ce dossier en présentant les travaux d’un groupe pluridisciplinaire de l’université de Nantes sur le développement durable de l’estuaire. Construire une métropole verte et bleue ne serait pas une médiocre ambition.
De ces débats, de ces analyses, de ces exemples se dégagent d’évidentes convergences.
La première est que personne ne songe aujourd’hui à créer un nouvel étage institutionnel pour piloter la métropole. L’enchevêtrement actuel entre villes, intercommunalités, départements, régions, État, Europe est tel qu’une réponse administrative serait à la fois coûteuse et inaudible. Ce qui ne signifie pas que cette situation soit à jamais figée.
La deuxième leçon est une conséquence de la première : le seul pilotage qui vaille est un pilotage par projets. C’est autour de desseins précis que se crée la volonté de vivre et de travailler ensemble. Les maires de Nantes, de Saint-Nazaire et de La Baule en livrent un catalogue tout comme la directrice de l’agence d’urbanisme de Saint-Étienne.
Troisième enseignement : le citoyen est, pour l’instant, le grand absent des constructions métropolitaines. Les politistes Gilles Pinson et Fabien Desage mettent le doigt sur ce point sensible. Jean-Marc Ayrault en convient : « La métropole, ce n’est pas qu’une affaire institutionnelle, réservée aux experts et aux élus. » Oui, mais concrètement comment faire tant que le territoire métropolitain ne correspondra à aucune arène électorale ?
En d’autres termes, et c’est le quatrième enseignement de ce dossier, nous sommes condamnés à la complexité. Ce à quoi nos traditions politiques et administratives ne nous préparent guère, alors que les Néerlandais, nous explique Roelof Verhage, n’en souffrent guère. Complexité d’un territoire mouvant aux frontières aussi incertaines que les berges de l’estuaire travaillées par le mouvement des marées. Complexité du jeu entre les acteurs politiques, économiques, sociaux dont les intérêts et les initiatives s’entrelacent. Complexité du rapport entre le local et le global, qu’il s’agisse des arbitrages de l’État, des directives européennes, des décisions prises par les maîtres invisibles de l’économie mondialisée.
Pour autant, il ne faudrait pas se résoudre à ce que la complexité soit la manière polie de désigner un embrouillamini. Edgar Morin, qui a beaucoup fait pour explorer cette notion, souligne dans une bonne part de son œuvre que la complexité du monde appelle la méthode de la pensée. Plus la complexité est grande, plus le recours à la méthode est impérieux. Une méthode refondée qui consiste, résume Edgar Morin, à « distinguer ce qui est confondu, à relier ce qui est séparé. »