Place publique #11



Pays-Bas : une leçon de pragmatisme

Résumé > La Randstad, qu’on appelle aussi la Métropole du Delta, est une région très urbanisée de l’Ouest des Pays-Bas. Elle offre un modèle original de gouvernance. Aux structures officielles se juxtaposent toutes sortes de coopérations plus ou moins informelles, mais redoutablement efficaces. Un exemple ?


PLACE PUBLIQUE > À quoi ressemble la Randstad ?
ROELOF VERHAGE > C’est une zone urbanisée en forme de fer à cheval d’un diamètre d’environ 70 kilomètres autour d’un cœur resté relativement vert. Elle abrite six millions et demi d’habitants, soit 40 % de la population néerlandaise. Au nord, Amsterdam et Utrecht ; au sud, Rotterdam et La Haye. Dans cet espace, on compte quatre provinces et cent quarante communes, dont certaines sont de bonne taille comme Delft ou Haarlem.

PLACE PUBLIQUE > Une région surpeuplée ?
ROELOF VERHAGE > Tout est relatif. La province de la Hollande du Sud, avec en son sein les villes de Rotterdam et de La Haye, compte 1 000 habitants au kilomètre carré. Mais cette densité tombe à 750 habitants au kilomètre carré, si l’on considère l’ensemble de la Randstad, puisque, au beau milieu, cette zone abrite un cœur vert, peu peuplé. Cette densité est à mettre en rapport avec celle des Pays-Bas : 400 habitants au kilomètre carré. Ou avec celle de la France : 115. Ce qui est sûr, c’est que la Randstad est une zone urbaine comparable à l’Île de France ou à la Rhur. Mais on a mis du temps à s’en rendre compte, du moins localement.

PLACE PUBLIQUE > C’est-à-dire ?
ROELOF VERHAGE > On a commencé à parler de la Randstad en 1958, mais il a fallu attendre 1998 pour que les maires des quatre grandes villes, Amsterdam, Rotterdam, La Haye et Utrecht, rédigent un manifeste commun où ils appelaient à un renversement de perspective en introduisant la notion de Métropole du Delta : considérons la région dans son ensemble, une métropole européenne à plusieurs noyaux, située au cœur d’un delta, plutôt que comme quatre villes voisines plus ou moins concurrentes.

PLACE PUBLIQUE > Ce renversement de perspective se heurtait-il aux règles institutionnelles ?
ROELOF VERHAGE > Disons que coexistent désormais une planification territoriale officielle et des fonctionnements réels. Aux Pays-Bas, il existe trois étages : la commune, la région, l’État. Chacun de ces trois étages édicte des documents d’urbanisme un peu comparables à ce que vous avez en France : les plans locaux d’urbanisme, les schémas de cohérence territoriale, les directives territoriales d’aménagement. Le problème, c’est que ces trois étages ne correspondent pas à la réalité de la Randstad. Les dynamiques des territoires vont plus vite que les institutions. On a bien songé, un moment, à modifier le tracé des provinces ou à créer des provinces autour des villes, mais cela n’a pas abouti.

PLACE PUBLIQUE > Alors ?
ROELOF VERHAGE > Eh bien, on a inventé des moyens d’agir au niveau de la Randstad, à saute-mouton par-dessus les frontières administratives. On a su construire des scènes de négociation qui influencent les politiques nationales.

PLACE PUBLIQUE > Vu le poids de la Randstad, le fait que s’y concentrent les capitales politiques et économiques du pays, ça n’a pas dû être si difficile que cela…
ROELOF VERHAGE > Encore fallait-il que les villes jugent plus intéressant de travailler ensemble que de négocier séparément, encore fallait-il qu’elles se mettent d’accord sur des enjeux communs.

PLACE PUBLIQUE > Par exemple ?
ROELOF VERHAGE > Le développement du port de Rotterdam et de l’aéroport de Schiphol, et aussi les transports en commun entre les villes. Vous savez, aux Pays-Bas, on ne produit pas grand-chose. Nous sommes une nation de commerçants. L’accessibilité est donc un enjeu économique de première importance. Le deuxième grand enjeu, c’est la maîtrise de la croissance démographique et économique de ce territoire : où loger les gens ? Où abriter les entreprises ? Troisième enjeu : la protection du Cœur vert et des autres espaces intéressants, comme les dunes le long de la mer qui possèdent une grande valeur naturelle et touristique, ou toutes ces zones tampon qui séparent les villes, qui les empêchent de se fondre en une vaste nappe urbaine.

PLACE PUBLIQUE > J’imagine qu’une sérieuse pression s’exerce sur ces zones sauvegardées…
ROELOF VERHAGE > Évidemment. C’est bien pourquoi il fallait raisonner à l’échelle de la Randstad. On a décidé de conserver les dunes et les zones tampon. Le Cœur vert, lui, est composé partiellement de terrains agricoles qui ne présentent guère de valeur patrimoniale. Leur intérêt est d’être vides. Si bien que la tendance actuelle est de dire qu’il vaut mieux accepter l’urbanisation d‘une partie du Cœur vert, de manière délibérée, au lieu de le laisser être grignoté par petits morceaux, comme cela se faisait jusque-là. Mais le Cœur vert reste un atout important de la Métropole du Delta. Son urbanisation partielle doit aller de pair avec la conservation des zones vraiment intéressantes, comme les anciennes tourbières, qui vont devenir, en somme, de vastes parcs urbains. À part les secteurs comme ceux où l’on produit des fleurs, à l’ouest d’Amsterdam, une activité à très forte valeur ajoutée, l’avenir de l’agriculture est problématique dans la Randstad. Quelle autre fonction lui attribuer que l’entretien du paysage ? Du moins dans les zones où il vaut d’être entretenu…

PLACE PUBLIQUE > Vous êtes en train de nous expliquer que la Randstad est l’échelle pertinente pour traiter de toutes les questions d’aménagement du territoire…
ROELOF VERHAGE > Désolé de vous décevoir, mais les choses sont un peu plus compliquées. Amsterdam se sent un peu loin de Rotterdam, et vice-versa. Si bien qu’au sein de la Randstad sont en train de se dessiner deux ensembles, deux Ailes, comme on dit en néerlandais. L’Aile Sud s’est constituée autour de la conurbation La Haye/Rotterdam. Il n’y a que 30 kilomètres entre les deux villes ; elles constituent un bassin de vie commun. L’Aile Nord, elle, a pour centre Amsterdam. Concrètement, s’est créée une structure de gouvernance publique, qu’on appelle la « plate-forme de l’Aile Sud », qui regroupe la province, les villes, les intercommunalités. Elle n’a pas de pouvoir de décision, en principe du moins, mais les orientations prises en son sein sont ensuite appliquées par les structures officielles. L’Aile Nord, elle, a créé la « structure de coopération de la région d’Amsterdam ». Elle n’a pas de limites fixes ; sa composition dépend des sujets traités et elle tente d’intégrer aussi des acteurs privés.

PLACE PUBLIQUE > Une organisation officielle et une organisation officieuse. L’État, les provinces, les villes, les intercommunalités, le Randstad, les Ailes… tout ça paraît effroyablement compliqué !
ROELOF VERHAGE > C’est complexe, mais ça fonctionne. À la néerlandaise… Chez nous, on a la culture de la négociation ; ça remonte peut-être à l’entretien des polders… Que les documents et les stratégies élaborés par les structures informelles ne possèdent pas de valeur officielle n’a pas d’importance du moment qu’ils servent quand même de référence commune. C’est un peu la même chose à l’échelle nationale : la proportionnelle interdit la constitution de majorités tranchées, alors on est bien obligés d’inventer des coalitions. Les structures informelles que nous avons mises en place créent de vraies scènes de négociation autour de projets communs. Si ça en vaut la peine, si ça permet d’avancer, une ville acceptera qu’on investisse d’abord chez sa voisine.

PLACE PUBLIQUE > N’y a-t-il pas un moment où l’on se dit que l’informel a fait son temps, et qu’il faudrait passer à un stade supérieur d’organisation ?
ROELOF VERHAGE > Peut-être bien, mais l’avis le plus répandu est que ce n’est pas plus mal d’en rester là. Que, de toute manière, on ne trouvera jamais l’échelle d’organisation idéale parce que les dynamiques territoriales sont mouvantes.

PLACE PUBLIQUE > Le flou institutionnel ne présente-t-il pas de graves inconvénients au plan démocratique ?
ROELOF VERHAGE > Sûrement. C’est un enjeu signalé, mais qui n’est pas essentiel aux yeux de mes compatriotes. Je le répète : nous avons une culture du compromis, du consensus, une approche résolument pragmatique.

PLACE PUBLIQUE > En dépit de la différence culturelle que vous soulignez, les villes françaises peuvent-elles tirer des leçons de l’exemple du Randstad ?
ROELOF VERHAGE > J’en vois au moins deux. La Randstad a mis pas loin d’un demi-siècle pour apprendre à fonctionner en réseaux. Tout cela prend du temps parce qu’il faut tenir compte de l’histoire et de la culture des villes. Les villes polynucléaires qui sont en train de se développer en France, comme Lyon/Saint-Étienne ou comme Nantes/Saint-Nazaire, seraient bien inspirées de ne pas sous-estimer la longueur de ce processus d’apprentissage. La seconde leçon, c’est l’importance relative des structures de gouvernance. Ce qui compte le plus, c’est la volonté de faire des choses ensemble, la conscience des intérêts communs. Si les villes ont vraiment envie de travailler les unes avec les autres et parviennent à élaborer des stratégies de développement communes, alors le niveau national sera bien obligé de prendre en compte ces stratégies.