Place publique #15

Dossier Crise : Les territoires pris dans la tourmente

Nantes est capable de faire du judo avec l’État


Résumé > Après l’État tout-puissant, puis l’État animateur, le sociologue Renaud Epstein, spécialiste de la politique de la ville, estime que nous sommes entrés dans une troisième phase : l’État entraîneur qui met les territoires en concurrence et les gouverne ainsi à distance. La crise actuelle ne fait que renforcer cette analyse, même si les territoires, et en particulier les Villes, ont des capacités variables de répondre à ce retour paradoxal de l’État-nation.




PLACE PUBLIQUE > La crise actuelle renforce-t-elle vos analyses sur le retrait de l’État des territoires et sa volonté de les gouverner à distance ?
RENAUD EPSTEIN > Il ne faut pas demander à un sociologue de jouer les prophètes. Il est difficile de dire combien de temps durera la crise, quel sera son degré de gravité et, par conséquent quelle sera, à terme, son incidence sur les rapports entre l’État et les territoires. Mais je trouve que la situation actuelle apporte plutôt de l’eau à mon moulin. Le gouvernement à distance, cette nouveauté que j’avais diagnostiquée à partir de l’étude de la politique de la ville, s’étend désormais à d’autres sphères. C’est, par exemple, ce que vit aujourd’hui le monde de la recherche et contre quoi il s’insurge. Soit dit en passant, cela rend certains de mes collègues plus réceptifs à mes analyses.

PLACE PUBLIQUE > Revenons en arrière. En novembre 2005, dans un dossier de la revue Esprit intitulé « Des sociétés ingouvernables ? » vous publiez un article qui a fait date : « Gouverner à distance. Quand l’État se retire des territoires. » Quelle est son origine ?
RENAUD EPSTEIN > On pourrait lui trouver des origines intellectuelles lointaines dans les travaux de Michel Foucault sur l’art de gouverner. De manière plus immédiate, cet article était étroitement lié aux travaux que je conduisais sur la politique de la ville, et plus précisément aux transformations que j’observais depuis 2003, avec le passage du renouvellement urbain à la rénovation urbaine

PLACE PUBLIQUE > La différence entre ces deux notions ?
RENAUD EPSTEIN > Une tout autre logique, qui s’étend progressivement à l’ensemble des relations entre l’État et le local. L’histoire des quartiers concernés par la politique de rénovation urbaine permet de comprendre l’évolution des rapports entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux. En un demi-siècle, nous avons connu trois modèles successifs de gouvernement des territoires. Des années 1950 à la fin des années 1970, en gros pendant les Trente Glorieuses, c’est un modèle d’administration centralisée du local qui s’est imposé. La politique des grands ensembles en est un exemple. L’État décide, planifie, met en œuvre par l’intermédiaire de ses services qui quadrillent le territoire. Il dispose d’un monopole de l’expertise et tient les collectivités locales sous tutelle juridique et financière. Certes, les élus locaux, qui sont aussi souvent des élus nationaux, cumul des mandats oblige, pouvaient, à la marge, exercer une influence sur les choix de l’État — ce que Pierre Grémion a appelé le « jacobinisme apprivoisé »-, mais ils ne pesaient guère face à Paris.

PLACE PUBLIQUE > Deuxième étape ?
RENAUD EPSTEIN > Elle s’amorce à la fin des années 1970 et le basculement s’opère véritablement au début des années 1980 avec l’élection de Mitterrand. Se met en place un modèle de gouvernement négocié qui s’appuie sur les projets des territoires et la passation de contrats entre l’État et les élus locaux. Une nouvelle génération de maires, souvent élus en 1971 et en 1977, veut reprendre en main la gestion des villes, d’autant que l’hypercentralisation donne alors des signes d’essoufflement. La politique de la ville émerge en même temps que les lois de décentralisation ; elle affirme la primauté du projet local sur les décisions venues d’en haut. On passe de l’État tout-puissant à l’État animateur pour reprendre le titre d’un livre de Jacques Donzelot et Philippe Estèbe1.

PLACE PUBLIQUE > Cette époque est révolue ?
RENAUD EPSTEIN > Oui, même si personne, un beau matin, n’a décidé qu’on tournait la page. La politique de rénovation urbaine a même fait l’objet d’un affichage habile en 2003 quand a été votée la loi d’orientation pour la ville et la rénovation urbaine. On a fait comme si elle s’inscrivait purement et simplement dans la continuité de la politique de renouvellement urbain amorcée par le gouvernement Jospin. En réalité, le pouvoir central s’est alors donné la possibilité d’intervenir directement dans les « zones urbaines sensibles », 751 quartiers très précisément délimités, sans en passer par des négociations avec les pouvoirs locaux. La création de l’Anru, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, change elle aussi la donne : elle centralise l’ensemble des crédits et les affecte comme elle l’entend à certains projets de démolition et de reconstruction des quartiers. Hors de ses critères, pas de salut, pas de financement.

PLACE PUBLIQUE > On comprend assez bien comment on est passé de la logique centralisée à la logique de contrat, dans un contexte général de décrispation de la société et de progression de la gauche. On comprend moins bien le tournant des années 2000.
RENAUD EPSTEIN > C’est qu’il résulte tout à la fois de dynamiques nationales et de tendances plus globales. Ainsi, en 2002, la Cour des comptes rend un rapport extrêmement critique sur la politique de la ville : elle dénonce sa complexité, son opacité, son impact limité. Rares sont ceux qui ont alors pris la défense de la politique de la ville, ce qui témoignait sans doute de la faiblesse de son ancrage politique, administratif et social. C’est dans ce contexte que Jean-Louis Borloo a été nommé ministre délégué à la Ville. Son programme national de rénovation urbaine marque la fin de la cogestion avec les élus locaux. L’État se retire des territoires, mais retrouve des capacités à les diriger de Paris, en les mettant en concurrence.

PLACE PUBLIQUE > Un rapport de la Cour des comptes aurait suffi ?
RENAUD EPSTEIN > Non, on vit alors un grand tournant en matière de gouvernance avec l’acte ii de la décentralisation et l’entrée en application progressive de la Lolf, la loi organique sur les lois de finance. La Lolf donne au Parlement et à Bercy un rôle prépondérant dans la définition des programmes de l’État. C’en est fini du processus de déconcentration qui accompagnait la décentralisation et qui renforçait les collectivités locales en faisant de l’État local un accompagnateur bienveillant de leurs politiques.

PLACE PUBLIQUE > Vous ne manquez pas de rappeler que la Lolf a deux pères, le député socialiste Didier Migaud et le sénateur UMP Alain Lambert, et qu’elle a été votée à l’unanimité. Ce qui suggère que le tournant recentralisateur que vous décrivez ne peut pas être imputé à telle ou telle force politique.
RENAUD EPSTEIN > En effet, même si le style d’exercice du pouvoir sarkozyste qui exalte le volontarisme politique et la compétition est particulièrement à l’aise dans ce type de gouvernance. Cela dit, les élites politico-administratives, dans leur ensemble, au cours des années 1990, s’étaient progressivement acculturées à cette manière de voir et de faire. Des techniques managériales, présentées comme des « bonnes pratiques » idéologiquement neutres, ont été diffusées un peu partout dans le monde par de grands cabinets de consultants, l’OCDE et la Banque mondiale. C’est tout le courant du New Public Management 2, une logique de performance qui se donne comme un ensemble de techniques de simple bon sens.

PLACE PUBLIQUE > Ce qui est le propre de toute idéologie dominante, comme on disait naguère…
RENAUD EPSTEIN > Dominante ? Vous plaisantez ! Hégémonique serait plus juste…

PLACE PUBLIQUE > Donc, le retour de l’État sur le devant de la scène auquel on assiste depuis le déclenchement de la crise financière aurait été préparé par une évolution des esprits et des modes de gouvernance.
RENAUD EPSTEIN > Oui, mais le retour de l’État qu’on voit à l’œuvre en ce moment est plus spectaculaire encore, puisqu’il se présente comme un retour de l’État par rapport au marché et non seulement par rapport aux pouvoirs locaux. Je dirais même qu’il est particulièrement théâtralisé depuis l’élection de Nicolas Sarkozy.

PLACE PUBLIQUE > N’est-il pas théâtralisé dans la mesure même où sur le terrain économique l’État n’est pas si puissant que cela ?
RENAUD EPSTEIN > Les sommes mobilisées aujourd’hui n’ont en effet rien à voir avec les investissements publics des Trente Glorieuses. Il y a une réduction tendancielle des capacités des responsables politiques à résoudre les problèmes, d’où la nécessité, pour rassurer, de se montrer en train d’agir, de se donner à voir.

PLACE PUBLIQUE > Oui, mais à côté du discours volontariste — « j’irai chercher la croissance avec les dents », assurait, il y a quelques mois, Nicolas Sarkozy — il y a des discours modestes ou désabusés : « L’État ne peut pas tout », constatait Lionel Jospin ; « les caisses sont vides », déplore François Fillon…
RENAUD EPSTEIN > On nous dit deux choses en même temps, mais ce ne sont pas les mêmes qui les disent, ou pas les mêmes au même moment. Et force est de reconnaître que le volontarisme paie davantage électoralement que la modestie, du moins pour l’instant. Il se pourrait que Nicolas Sarkozy expérimente les risques de ce mode de gouvernement qui met toujours le leader en avant.

PLACE PUBLIQUE > On dit souvent — on disait… – que les prérogatives de l’État étaient grignotées à la fois par le bas et par le haut : par la montée en puissance des collectivités locales dont vous pensez qu’elle est enrayée, par l’Europe dont vous n’avez encore rien dit.
RENAUD EPSTEIN > La montée en puissance de l’Union a permis aux Villes et aux Régions d’avoir un accès direct aux expériences et aux financements européens en court-circuitant l’État. Mais, là aussi, l’État reprend les choses en main. Il s’est assuré le contrôle de la gestion des fonds structurels européens qui permettaient à Bruxelles de soutenir les projets des collectivités territoriales. De ce point de vue, la victoire du non au référendum européen de 2005 marque non seulement un coup d’arrêt à la dynamique d’intégration politique de l’Union, mais aussi à l’émancipation progressive des territoires vis-à-vis d’un État tutélaire.

PLACE PUBLIQUE > Ce qui vous permet de dire que « le retour des villes », pour reprendre le titre du livre de Patrick Le Galès 3, est éphémère et ne résistera pas à la recomposition de l’État-nation. N’empêche que les collectivités territoriales sont fondées à rappeler qu’elles réalisent 75 % des investissements publics.
RENAUD EPSTEIN > Oui, elles signent les chèques. Mais il n’y a pas d’autonomie financière des collectivités. L’État, via ses dotations et ses mécanismes de compensation d’exonérations fiscales, est le premier contribuable local. Et la suppression de la taxe professionnelle ne va pas arranger les choses. Si la crise est longue, les tendances à l’œuvre pourraient bien s’accélérer : l’endettement public explosera et, tôt ou tard, des ajustements drastiques seront opérés qui risquent d’affecter durement les marges de manœuvre des collectivités.

PLACE PUBLIQUE > Peut-on s’attendre à des modifications importantes de l’édifice politico-administratif des collectivités territoriales ? Qu’est-ce qui peut sortir des travaux de la commission Balladur ?
RENAUD EPSTEIN > La commission Attali, la commission Copé… On voit que le Président fait un usage variable des commissions. Je ne suis pas sûr qu’il ait intérêt à allumer un nouvel incendie. Personne n’est satisfait de l’équilibre actuel et j’observe que nous sommes dans un mouvement de réforme permanent des institutions territoriales depuis le début des années 1990. Il sortira forcément quelque chose des travaux de la commission Balladur, mais quoi ? Sans doute des réformes techniques qu’on justifiera par la recherche de l’efficience : limitation du nombre de collectivités pouvant cofinancer un projet ? désignation d’un chef de file pour chaque politique publique ? changement des bases de la fiscalité locale ? Il faut s’y résoudre : il n’existe plus aujourd’hui de grande ambition décentralisatrice comme celle qu’avaient portée un Pierre Mauroy ou un Gaston Defferre.

PLACE PUBLIQUE > Résumons-nous. Nous sommes passés de l’État souverain à l’État animateur, puis aujourd’hui à l’État entraîneur, un État, vous l’écrivez, « qui incite les villes à former des équipes combatives, puis sélectionne celles qui manifestent leur claire volonté de participer à un jeu dont le but et les règles ont été fixés à Paris. » C’est le cas pour les opérations de rénovation urbaine, pour les pôles de compétitivité, pour les universités… Les Villes sont-elles également démunies face à ce retour en force de l’État ?
RENAUD EPSTEIN > Non. Continuons à filer la métaphore sportive : une ville comme Nantes peut faire du judo avec l’État, elle a les capacités d’utiliser sa force et de la retourner. Mais elle est un des rares territoires à le pouvoir parce qu’elle dispose d’élites locales porteuses d’un projet, dotées d’une vision de la place de leur ville dans le monde, et qui ont su la faire partager. À Nantes, il existe une forme d’opinion publique d’agglomération ; une revue comme la vôtre contribue d’ailleurs à sa formation. Et le Conseil de développement n’est pas là simplement parce que la loi l’exige. L’État reprend d’autant plus facilement la main que les acteurs locaux sont faibles et désunis. Mais si la Dotation globale de fonctionnement chute de 25 %, même à Nantes, vous n’y pourrez pas grand-chose.